发挥财政对包容性发展的助推作用

　　贾 康

　　提高发展的包容性，是深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的具体体现。提高发展的包容性是一个长期的动态过程和系统工程，需要从民主法治建设、维护公平正义、增进诚信友爱、激发创新活力、促进人与自然和谐相处等多个方面着力。财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。在提高发展的包容性方面，财政应当有所作为。

　　助推民主法治。财政对民主法治建设的促进作用一般而言是间接的，但实际意义非常重大。比如，加强公共财政建设，不仅要求政府为满足社会公共需要提供公共产品和公共服务，而且要求政府构建规范的公共选择机制，形成一套法制化、民主化的理财制度。公共财政要求预算管理的科学化、民主化，预算资金应有完整性和透明度，财政信息方面应尽可能给公众一个可见的全景图和结构图。参与政府预决算决策过程的，不仅是政府有关综合部门，还应包括专家和群众。应建立健全听证会、舆论监督等专家和群众参与的规则与程序。构建公共财政框架和推进财政法制化、民主化，有利于经济与社会生活的民主与法治建设。这是公共财政对构建和谐社会、提高发展包容性的一个重要贡献。

　　维护公平正义。财政对公平正义的维护，可从三个方面来分析：一是促进建立体现公平竞争的制度。以税制改革为例，过去企业由政府投资建立，各级、各地政府都有自己的企业，并从自己的企业取得收入。不同的企业与各级、各地政府有亲疏之分，难以开展公平竞争。1994年实行分税制改革以后，企业不分大小、不论行政级别，都要依法纳税，该交国税的进国库，该交地方税的进地方库，税后的部分可以按产权规范自主决策进行分配，这样企业就能够进行公平竞争了。而随着财政组织收入方面改革的推进，企业的行政级别也应该淡化，最后发展到企业领导者由企业家市场来调节供求，从而形成企业和企业家都在市场上公平参与竞争的局面。二是通过财政支出、转移支付制度对经济社会发展中相对薄弱的领域或地区，比如“三农”、基础教育、基本医疗、基本住房、科技创新、养老保障等领域和欠发达地区，给予倾斜；对于贫困家庭、下岗职工、丧失劳动能力者等困难群众，应给予必要救助。三是对于公权部门，推行真正的“收支两条线”管理制度，从理财方面消除以公权谋私利的土壤，并加强财政监督和公众监督，更好地维护社会公平正义。

　　增进诚信友爱。财政可以从支持建立社会信用制度和促进改善社会道德体系两个方面来促进包容性发展所要求的诚信友爱。在建立社会信用制度方面，财税部门可以从个人、企业的纳税记录入手，促进建立个人和企业的信用制度。财政部门应加大信用制度建设方面的投入，通过机制创新促使社会诚信提升到一个新的高度。在社会道德体系建设方面，应对建设社会主义核心价值体系、挖掘和弘扬优秀传统文化等给予财力支持，并以开阔的思路借鉴一切人类文明的有益成果，以此来培育、增进人们的友爱、友善之心。

　　激发创新活力。应通过创新财政制度来激发经济社会活力。比如，在目前五级政府架构下，财政供养的行政人员多，行政成本高，分税分级体制的实质性内容在基层无法实现，致使县乡两级政府的财政往往十分困难。财政改革的一个重要取向就是减少财政层级，进行扁平化改造，以财政层级的扁平化促进行政层级的扁平化。财政层级、行政层级的扁平化将有效降低行政运行成本，提高行政效率。又如，深化税制改革有利于拓展结构性减税的空间，从而进一步释放微观主体的活力，也有利于构建合理、可持续的地方税体系，避免“土地财政”的尴尬。税制改革还有利于促进政府转变职能、提高效能，为微观主体提供更好的服务。

　　促进人与自然和谐相处。通过税费、支出、补贴等财政工具的组合运用，财政可以对生态环境治理、国土整治、污染防治、节能降耗、发展循环经济等提供积极支持和有力引导。国际经验表明，在生态环境建设方面，除了常规支出之外，采用税收调节，比如环境税和税式支出(政府为达到一定的社会经济政策目标，以有意识地放弃一部分税收收入的形式来实现的特殊财政支出)等方式，能够更有效地激发社会主体保护环境、节能减排的自觉性和能动性，起到四两拨千斤的效果。

　　(作者为财政部财政科学研究所所长)

　　实现机会均等的发展

　　汤 敏

　　提高发展的包容性，基本含义是使经济发展成果惠及全体人民，做到经济增长、社会进步和人民生活改善并重，在可持续发展中实现经济社会协调发展。在我国现实条件下，采取有效措施，缩小收入分配差距，对于提高发展的包容性具有至关重要的意义。

　　改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但收入分配差距明显扩大，成为制约包容性发展的重要因素。因此，缩小收入分配差距是我国当前提高发展包容性乃至实现科学发展的重要内容。诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨发现，一个国家在从传统农业经济向现代工业经济转型的初期，收入差距有不断扩大的趋势；而后随着经济的逐步成熟，富余的农业劳动力向非农业部门转移完成后，进一步的经济发展将带来收入差距的缩小。也就是说，在一定程度上，在一定时期，收入差距的扩大反映了经济发展的内在规律。但这并不能完全解释我国当前的收入分配差距问题。因为具体分析就会发现，机会不均等是当前收入分配差距拉大的一个重要原因。从个人发展来看，由于长期存在的城乡二元结构，存在比较明显的城乡差别。改革开放以来，国家高度重视解决“三农”问题，大量农民进城务工经商，农民的发展条件显著改善，但城乡差别尚未彻底消除。比如，在教育这个影响人们一生的关键因素上，仍然存在城乡教育资源分布不平衡和教育质量的差距。在企业发展方面，也存在机会不均等的问题。在金融支持上，国有企业和非国有企业之间，大中型企业和小微企业之间，都面临着不同的待遇。而垄断企业利用垄断地位获取高额利润，成为我国收入分配差距扩大的一个重要原因。

　　很多研究表明，收入不均等是静态的不平等；社会流动性低，社会利益结构固化，底层人群发展机会少，是比收入不均等更为严重的不平等。换言之，机会均等的社会才是更为公平的社会。如果能够保证机会与过程公平，那么其所造成的收入分配结果上的差距在一定程度上是可以接受的。事实上，如果做到了机会、过程的公平，一般不会有太大的收入分化。目前我国出现的诸多经济社会问题，如贫富差距、仇富心态、劳资冲突等，很多能从机会不均等中找到答案。

　　这启示我们，强调机会均等，就抓住了解决收入分配差距问题的关键，也抓住了提高发展包容性的核心问题。提高发展的包容性，要求收入分配差距处在合理范围内，因而要求实现机会均等的发展。而强调机会均等，就是要把政策的关注点放在机会公平、过程公平上。应尽可能地使全体社会成员大体站在同样的起跑线上，面对相同的环境和规则。结果的好坏，更多地取决于自己的努力和能力的发挥。

　　创造公平的社会发展环境。坚决消除各种妨碍社会成员平等发展的制度性障碍，使全体社会成员更充分地分享改革开放的成果。当前，应努力创造就业与发展机会，支持中小企业发展，提高劳动者素质能力。应把改革的重点放在创造公平竞争的市场环境上，消除和防止垄断。政府在这一过程中的主要作用是消除由市场失灵、制度缺陷等所造成的各种障碍与扭曲，使生产要素能够在地区、城乡和行业之间自由流动，创造更多就业机会。

　　打破城乡二元结构。通过统筹城乡发展，在工业化、城镇化快速发展中同步推进农业现代化，建立城乡一体的劳动就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，使农村居民拥有与城镇居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间。构建城乡统筹的公共财政体制，优化公共财政投向，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生领域的投入。逐步提高财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。

　　加大扶贫投入力度。这是提高发展包容性的当务之急。去年11月召开的中央扶贫开发工作会议将国家扶贫标准大幅提高到农民人均纯收入2300元，比2009年提高了92%。相应的，我国的贫困人口规模从2688万人扩大到1.28亿人。会议还明确提出了到2020年“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的目标任务。这意味着扶贫开发工作的主要着力点发生了历史性变化。在新的时期，财政应大幅度增加对扶贫工作的支持，对集中连片贫困地区给予特殊安排。国家大型项目、重点工程和新兴产业应优先向符合条件的特困地区安排。国家新增社会保障投入应向农村尤其是贫困地区倾斜。这些措施，不仅将大大缓解贫困程度和贫困规模，而且将对促进机会公平、提高发展的包容性起到积极促进作用。

　　(作者为国务院参事)