三、深化事业单位改革，更好履行服务社会功能

　　事业单位参与社会管理所面临的困难和问题，既有管理体制和运行机制方面的问题，又有发展战略重心调整和相关组织体系完善的问题。为了更好地发挥事业单位在社会管理中的功能，课题组提出以下政策建议。

　　(一)完善社会建设和管理组织体系，做好社会建设和管理的战略规划和统筹协调工作。十六大以来，社会建设已经与经济建设、政治建设、文化建设一道成为我国社会主义事业总体布局中的一个重要组成部分。社会建设和管理已经提上各级党委和政府的议事日程。北京、上海等地已经建立了社会工作委员会(政府系统为社会建设工作办公室)或社会管理工作领导小组及其办公室，作为社会建设和管理的领导协调机构，积极推进相关工作。但在全国层面上尚缺乏这样一个领导协调机构，这对于整体推进社会建设和管理工作十分不利。为此建议将主管政法维稳的有关中央领导机关改组为以改善民生、民权和维护社会稳定并重的中央社会工作委员会(政府系统可建立社会建设办公室，实行一个机构、两块牌子)，对全国的社会建设和管理工作进行战略规划和业务指导，同时对社会建设和管理所涉及的有关职能部门进行统筹协调。社会建设和管理工作领导小组办公室还需要对群团组织、企业、事业单位、社会组织等各类主体参与社会建设和管理的职责任务进行必要的界定，调动各方积极性共同参与社会建设和管理工作。

　　(二)加大社会事业投入力度，改进财政投入方式。科学发展观提出了促进经济社会协调发展的任务，公共服务构成了政府四大职能之一，这一切都要求政府财政向公共财政的转变，加大对社会公共服务事业的投入力度。政府应逐步改变财政以经济建设和社会维稳为重点的支出结构，政府对教育、医疗卫生、社会保障、就业创业服务等社会事业的投入比例应逐步超过对经济建设和社会维稳的投入比例之和，努力建设普遍、平等、可及的基本公共服务体系，满足社会成员特别是低收入人群生存和发展的基本需求。同时要改变政府对事业单位的财政供养制度，变“花钱养人”为“养事不养人”，实行绩效预算、项目资助、购买服务等新的财政支持制度，调动事业单位裁减冗员、努力干事的积极性。

　　(三)建立多中心的社会公共服务体制，构筑公益服务新格局。政府应当保障社会公共服务的供给，这是政府履行公共服务职责的客观要求。但政府保障社会公共服务的供给绝不意味着必须由政府直接生产和供给社会公共服务。绝大多数社会公共服务并非一种纯粹的公共品，而是一种介于公共品和私人产品之间的准公共产品，社会公共服务的消费具有公共性或外部影响，但同时也具有竞争性和排他性。准公共产品的供给形式有多种，既可以是政府直接供给，也可以是企业供给、非营利组织供给，或者多种形式的联合供给。[8]政府是一种科层组织，强调等级服从和整齐划一，由政府这种组织形式直接提供公共服务并没有明显的效率优势，同时也难以满足社会成员个性化、差异化和多样化的社会需求。从理想状态看，以一种多中心体制来安排社会公共服务的供给与生产优于一种单中心体制。与单中心体制相比，多中心体制之下拥有自主权的众多决策中心在一定制度和规则框架下通过互动、协调、竞争、冲突解决等机制来实现关系的可预测性和有序化，后者是市场经济条件下公共服务部门的常态。按照多中心的逻辑来建构社会公共服务体制，应该成为社会公共服务体制改革的方向。[9]为此要求充分开放社会公共服务领域，优化社会力量兴办公益事业的政策法律环境，鼓励民间资本进入社会公共服务领域，鼓励通过市场机制、志愿机制、捐赠机制等多种途径筹集资源，鼓励各类企业、社会组织、社区组织参与提供社会公共服务，构筑提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。[10]

　　(四)深入推进事业单位分类改革，调整事业单位的规模、布局与结构。推进事业单位分类改革的目的，是为了使事业单位回归公益性社会服务组织的本质属性，从而更好地发挥作为提供公益服务的主要载体的作用。根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，现有事业单位按照其社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政执法、市场监管职能等政府职能为主的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动为主的事业单位，逐步将其转为企业；对从事公益服务的事业单位，继续保留在事业单位序列并强化其公益属性。从事公益服务的事业单位，按照是否从事基本公益服务等标准，又细分为公益一类和公益二类。事业单位分类改革特别是分类认定是一项政策性很强、政治上高度敏感的工作。这种分类认定工作不宜由各级地方政府自行探索，否则会产生同一种事业单位不同省份划分类型不一，享受的政策待遇不同，从而引发新的社会矛盾和问题。这种分类认定工作也不宜由党政机关及其职能部门来承担，否则会出现认定主体和认定客体同一且利益关联而导致行政机构和编制恶性膨胀的结果。建议由全国人民代表大会组成专门的委员会并邀请社会知名人士参与，在充分咨询公众意见和专家意见基础上，提出具体的、标准统一的、可操作的分类认定方案。在分类认定基础上，该保留的事业单位继续保留，该转为政府机构的事业单位转为政府机构，该转制为企业的事业单位转制为企业，该转为市场中介组织的事业单位转为市场中介组织，该撤销的事业单位坚决撤销，该合并的事业单位予以合并，从而优化事业单位的规模、布局和结构。

　　(五)建立现代事业制度，强化事业法人治理。左然提出，事业单位改革的方向是构建中国特色的现代事业制度。现代事业制度是与现代企业制度相平行的现代公益组织制度。按照现代事业制度的要求，事业单位作为一种事业法人，既享受着事业法人法定的各种自主权，又要接受事业法人治理结构的内部约束和必要的外部监管。事业单位依法登记成为独立的事业法人后，就应该享有法定的权利，可以自主管理、自主经营、自负盈亏。同时应当强化事业单位内部的法人治理，建立决策权、执行权和监督权三权分立的有效制衡机制，防止内部人控制。不同类型的事业法人可以实行不同的治理结构，决策者可以采取董事会(适合于产权多元化)、理事会(产权结构单一)、管理委员会等多种形式，执行者可以取总经理、总干事、秘书长等多种名称，监督者可以是监事会、监事等。[11]但无论实行何种形式的治理结构，都必须健全决策、执行和监督相互分离和彼此制约的机制，确保公益目标的实现。

　　(六)完善公益事业监管体制，提高事业单位的社会问责度。为了确保事业单位实现公益目标，提供普遍的、非歧视的、可及的公益服务，需要完善公益事业监管体制。为此，有必要制定《公益事业法》，在该法中除了明确事业单位的法律地位、规定事业法人的权利和义务外，还应明确事业单位的政府监管和社会监督体制，提高事业单位的社会问责度。事业单位和民办非企业单位都是公益性社会服务组织，不应因为他们的举办主体的身份不同而加以区别对待，也不应浪费有限的政府资源成立两个登记管理机关分别加以管理。可以考虑将民间组织登记管理机关与事业单位登记管理机关合并组建统一的公益事业监督管理委员会，对分类改革后保留的事业单位和民办非企业单位等公益事业组织进行统一的准入监管和服务质量监管。民办非企业单位和事业单位核准登记为事业法人后应当享受同等的法律权利和政策待遇，而不应受到歧视性对待。公益事业监督管理委员会的职责包括对事业法人的准入资格申请进行核准登记，受理消费者对事业法人所提供的公益服务质量的投诉，对事业法人偏离公益属性的行为进行处罚等。公益事业监督管理委员对事业法人的监管应当是依规则和程序进行管理，而不应随意干预事业法人的内部管理。审计机关、税务机关、司法机关在对事业法人进行综合监管和司法救济等方面发挥着重要作用。事业单位的举办主体与所举办的事业单位应当实行政事分开和管办分离。政府职能部门作为全行业的管理者，其职责主要是制定行业性政策法规、行业规划、标准规范等。举办单位与事业单位要从行政隶属关系转变为平等的契约关系，依据合同约定购买和提供服务。举办单位作为所有者，可以通过委派代表参与事业法人董事会、理事会等形式，参与事业单位内部治理，确保事业单位的公益属性。事业法人既需要政府监管也需要社会监督。《公益事业法》可规定事业法人须履行重大事项社会公告、强制性信息披露、公开听证等义务，便于社会监督。行业协会等组织可以通过开展行业性服务质量评估等活动，影响政府和基金会对事业法人的资助选择，从而发挥行业自律作用。新闻媒体在监督事业单位遵守法律保持公益属性方面发挥着重要作用。作为消费者，公众可以通过参与公益服务质量评估和提出对公益服务质量的投诉、申诉等，而发挥社会监督的作用。

　　(七)推进事业单位配套改革，增强事业单位改革与发展的内在动力。分类改革是事业单位改革的核心，它的成败在很大程度上取决于改革过程中事业单位及其人员与党政机关和企业相比是否仍然安心于从事公益服务工作。如果事业单位人员认为改革后，自己各方面待遇不如党政机关或者工商企业，不愿意继续留在事业单位从事公益服务工作，事业单位都愿意转为政府机构或转制为企业而不愿意保留在事业单位序列中，事业单位改革就是失败的。因此与事业单位分类改革相配套的人事制度、预算制度、收入分配制度、职称职务、社会保障制度的设计与实施就显得特别重要。首先，由于党政机关和事业单位在医疗、养老等方面实行财政保障制度，而企业则实行个人、企业和国家共担的社会保障制度，二者在具体待遇上落差很大，因此有必要将党政机关和事业单位人员统一纳入社会保险序列并逐步提高社会保险水平。这样才会弱化事业单位争取转为政府机构的强烈冲动。其次，由于党政机关和事业单位在预算拨款上差别极大，党政机关的人员工资、公用经费和专项经费都有较为充分的保障，而事业单位的财政拨款只保证人员的基本工资，其他两项则要靠事业单位自行创收获得，因此事业单位为了获得更多的预算拨款和经费保障也愿意转为政府机构。这样对事业单位的预算拨款改为项目预算和绩效预算以及购买服务以后，公益一类事业单位的总体经费保障水平应当不低于党政机关，公益二类事业单位的预算经费与服务收入之和应当不低于公益一类的经费总额。第三，建议尽快推出专业技术类公务员职称职级与薪酬标准，事业单位专业技术人员可参照专业技术类公务员标准执行，这样才能避免专业技术人员与行政管理人员职务与薪酬倒挂而争相做官的冲动。第四，建议取消事业单位及其负责人的行政级别，事业单位负责人可逐步过渡为市场化的职业经理人，专业技术人员和职业经理人可实行职业年金制度等激励制度，逐步培养职业经理人和专业技术人员的专业精神和专业能力。第五，建议事业单位仿照企业尽快实行绩效考评和绩效工资，同时参照公务员完善工资正常增长机制，从而调动事业单位负责人与工作人员努力工作、提供优质高效公益服务的积极性。