二、事业单位参与社会管理面临的困难和问题分析

　　在调研中，地方同志反映，事业单位参与社会管理虽然取得了一些成绩，但也遇到了一些带有普遍性的困难和问题。具体来说，事业单位参与社会管理遇到的带有普遍性的困难和问题如下。

　　(一)全国层面缺少一个社会建设和管理的战略规划和统筹协调机构，事业单位参与社会管理的职责任务缺乏明确界定。调研中，不少同志指出，事业单位参与社会管理要放在社会建设和管理的大格局中来通盘考虑和准确定位，仅靠各地的自发探索是远远不够的。中央国家层面上缺少一个社会建设和管理的领导协调机构，缺少对各类组织参与社会建设和管理的“顶层设计”和统筹规划，事业单位参与社会管理的职责定位模糊不清、体制不顺，必然会影响到事业单位参与社会管理的实际效果。

　　(二)社会事业经费投入严重不足，拨款方式不合理，导致事业单位冗员过多，办公经费缺乏保障，处于“有钱养兵，无钱打仗”的局面。我国社会事业经费投入这些年来随着经济增长而有所增长，但财政支出重经济发展、轻社会发展的局面依然没有根本改变。我国目前处于下中等收入国家水平，与同等国家水平相比，在公共教育支出占GNI的比重方面，下中等收入国家平均水平为4.1%，我国仅为3.28%；在公共卫生保健支出占GDP的比重方面，下中等收入国家平均水平为2.6%，我国仅为1.9%；在社会保障总支出占GDP的比重方面，俄罗斯为10.4%，巴西为12.2%，我国仅为3.6%。[1]政府对事业单位的财政拨款无论是全额拨款还是差额拨款，都是按事业单位在编人数多少核拨事业经费，事业经费多少与在编人数多少直接挂钩，政府财政拨款主要用于人员供养，而办公经费或公用经费主要靠事业单位自行创收解决。其结果是事业单位财政供养人员越来越多，事业单位职工人数2000年为2399.2万人，2001年为2691.6万人，2002年则增至2957.1万人。[2]1999—2006年事业单位财政供养人员在财政供养总人数中所占比重保持在60%左右，事业单位人员已成财政供养人员的主体。[3]财政拨付事业经费主要用于人员供养，办公经费或公用经费缺口越来越大，导致出现大量事业单位出现“有钱养兵、无钱打仗”的局面，公共服务供给严重不足。

　　(三)事业单位在现行的社会事业体制中处于垄断地位，缺少有力的竞争者，改善公共服务质量的压力和动力不足，效率不高。在我国现行的社会事业体制中，政府主要依靠自己所建立的事业单位来直接提供公共服务。事业单位在公共服务供给中处于垄断地位。在现有的事业单位中，全民所有和集体所有的事业单位占90%以上，其他社会力量兴办的事业单位不足10%。[4]民办非企业单位力量弱小。这种垄断地位既有自然垄断的因素，也有行政性垄断的因素。如前所述，事业单位与民办非企业单位相比，无论在资产实力、就业人数等方面都处于绝对优势地位，形成一种自然垄断。另一方面，事业单位是一种部门所有、部门管理的格局。各个政府职能部门既担当着对各个公共服务行业进行行业管理的重任，同时又是各自主办的各类事业单位的所有者和主管单位，这样在对待本行业的事业单位和民办非企业单位方面难免出现差别待遇，民办非企业单位在准入资格、银行贷款、政策优惠等诸多方面受到限制，事业单位的垄断地位得到进一步强化。由于缺少有力的竞争对手，事业单位缺乏改善公共服务质量的动力和压力，效率不高。我国的教育和卫生从业人数和所承担的社会服务指标的对比数据从某些方面反映了这个问题。我国大学教育人力投入数量和大学粗入学比率为3.77，韩国则高达14.06。从相对的医生数和病床数的比例来看，日本医生人均八张半床，中国只有一张多一点。从国际比较角度来看，我国事业单位的整体效率显然不高。[5]

　　(四)事业单位部门所有，条块分割，相互封闭，重复建设，资源无法共享和整合，难以形成参与社会管理的合力。我国的事业单位是由各级党政机关及其职能部门以及群团组织等举办的，他们不仅分属于不同层级的政府，而且分属于不同政府部门，形成部门所有、条块分割、相互封闭的格局。同类事业单位在不同部门重复设置，在同一地区重复设置，使得许多资源分散，不能有效地发挥规模效益，导致人才、资金、设备等的巨大浪费。[6]各级各部门的干部培训机构、疗养机构、机关食堂、车队等后勤服务性事业单位不胜其数，就是这种部门所有、条块分割体制导致资源浪费的一个明证。在事业单位部门所有、条块分割、互不统属的体制下，事业单位参与社会管理和服务往往是各自为战，资源无法共享和整合，难以形成社会管理和服务的合力。

　　(五)事业单位与党政机关在经费保障、收入待遇、社会保障、职务职称晋升等方面形成的严重反差，削弱了事业单位参与社会管理的积极性。在承担的工作量大、工作任务繁重、劳动强度高的情况下，在经费保障、收入待遇、职称职务晋升、社会保障等方面，事业单位与党政机关、正式工与临聘人员之间存在着巨大反差，“同工不同酬”，身份歧视明显，严重削弱了事业单位人员的工作积极性。全额拨款的事业单位的人均办公经费或公用经费只有党政机关的一半左右，公务员和参照公务员管理人员的工资增长由财政解决，事业单位工资增长则要靠各单位自行解决。在公务员未参加社会保障体系情况下，事业单位员工参加社会保障体系增加了员工的个人支出，降低了他们实际享受的社会保险水平。事业单位行政级别低于主管职能部门，职称职务晋升空间有限。区县和乡镇事业单位受高级职称的职级职数限制，多数专业技术人员职称职级上不去，严重影响在职在岗人员的工作积极性，并导致专业技术人才留不住、引不进等问题。事业单位的编外临时工在收入待遇、社会保障、职称职务等方面与在编正式工同样存在着很大的差距。这样一种带有歧视性的制度设计，严重挫伤了事业单位及其工作人员参与社会管理和服务的积极性。

　　(六)事业单位监管体制不合理，事业单位缺乏必要的独立性和自主权，同时对其偏离公益属性的营利行为又缺乏必要的外部监管。举办事业单位的党政机关及其职能部门(简称举办单位，他们同时又是相关事业单位的主管单位)往往把自己设立的事业单位当作直接的下属单位来对待，在人事任命、人员安置、任务分派、利益分配、资产处置、职称职务晋升等方面加以直接控制，事业单位听命和依附于举办单位，缺乏必要的独立性和自主权。双方是一种领导和隶属关系，而不是一种平等的契约关系。事业单位和举办单位在有偿服务利益分成方面又是一种利益共同体。由于财政拨款只能解决人员供养问题，事业单位为了维持日常运转和事业发展必须自行“创收”，因此服务收费冲动强烈。事业单位往往借助职能部门的审批权、执法权等社会管理职权和部门性法规等对管理和服务对象收取服务费进行创收和“有偿服务”，职能部门在利用审批权、执法权“设租”并利用下属事业单位“收租”的过程中共同分享“租金”收益。事业单位登记管理机关只负责对事业单位接受和使用捐赠、资助的情况是否符合条例和其他有关规定进行监督检查，对事业单位不分配盈余约束的监督管理则不在其监督管理的范围之列。对事业单位服务收费的使用也不在税务机关和财政机关的监督管理范围之列。这样的事业单位管理体制既削弱了他们追求专业化的核心能力，又助长了他们追求利益最大化的营利倾向，同时服务收费机制剥夺了贫困人群获得基本公共服务的社会权利。

　　(七)行政化、官僚化的内部治理机制进一步削弱了事业单位参与社会管理的能力。事业单位的生命力在于它的专业能力和专业精神。但是，正如吴知论所指出的那样，“事业单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端。我国的事业单位90%以上都是由政府机关主办的，隶属于政府机关，在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破以计划经济和公有制管理的基础特征”。[7]事业单位及其领导人往往要明确其行政级别，行政级别高低与收入待遇、编制规模、经费拨款数额相挂钩。争取机构升格、级别提升成为事业单位追求的一个重要目标。事业单位内部各级领导人在职称评审、职务晋升、经费分配、人员调配、绩效考评、奖励惩罚等方面具有决定权，不担任领导职务的专业技术人员则在专业技术事务管理中缺乏发言权和影响力。事业单位内部管理体制的缺陷助长了行政化和官僚化趋势，严重损害了专业技术人员的敬业精神和职业追求，削弱了事业单位参与社会管理和服务所拥有的专业技术优势和核心能力。