本文致力于回答以下四个问题：事业单位参与社会管理应当如何定位和应当发挥什么样的作用？事业单位参与社会管理的现状如何？目前事业单位参与社会管理面临哪些障碍和问题？如何深化事业单位改革更好地发挥事业单位的社会管理功能？

　　加强和创新社会管理已经成为当前中国社会建设和管理的一项重大而紧迫的任务。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中事业单位处于一个什么样的地位，事业单位在社会管理中应当发挥什么样的作用等问题理应得到回答。事业单位参与社会管理问题由此成为加强和创新社会管理中的一个需要加以研究的重大课题。事业单位参与社会管理问题是一个全新的课题，这方面的理论研究基本上还处于空白状态，但在现实中事业单位已经参与到社会管理和服务实践中并积累了许多好的做法和经验，实践已走在了理论的前面。另一方面，事业单位参与社会管理也遇到了许多困难和问题，需要加以破解。本文致力于回答以下四个问题：事业单位参与社会管理应当如何定位和应当发挥什么样的作用？事业单位参与社会管理的现状如何？目前事业单位参与社会管理面临哪些障碍和问题？如何深化事业单位改革更好地发挥事业单位的社会管理功能？

　　一、事业单位参与社会管理的现状分析

　　改革开放以后，在政治与经济相分离的基础上，国家与社会也逐步分离开来，一个相对独立的社会生活领域正在逐步出现，非政府又非企业的社会事务和社会组织大量涌现，社会问题和社会矛盾凸显出来。社会管理既有了必要性，同时又有了坚实的现实基础。课题组在地方调研中发现，各地在推动事业单位参与社会管理方面创造了不少好的做法和经验，不同部门所设立的不同类型的事业单位在社会建设和管理的许多领域中都发挥了重要的作用。事业单位参与社会管理的具体作用主要体现在以下15个方面：

　　(一)参与公共服务体系建设，发挥公共服务功能。我国的事业单位在教育、卫生、农林牧渔类服务、综合技术服务、科研、文化艺术、广播电影电视、体育等类社会事业中发挥着主力军作用。2005年北京市海淀区在全国率先成立了公共服务委员会，统一管理事业单位的国有资产和公共服务绩效考核，在管办分离方面进行了积极的探索，是公共服务体制改革的一次有益的尝试。宁波市则于2001年建立了“81890”公益性求助服务平台，采取“政府搭台、市场运作、社会参与”的服务模式，整合各类服务资源，接受市民电话、短信和网络等多种方式的求助，满足了市民的日常服务需求，受到市民的欢迎。重庆市忠县则通过发放公共卫生服务券的方式，改进了政府公共卫生投入方式，增加了消费者的自主选择权，促进了卫生机构之间的竞争，提高了政府医疗资源的配置效率。

　　(二)参与社会政策、法律的执行和监管，发挥社会规制功能。我们在调研中发现，社会管理相关的许多职能部门授权或委托下属的事业单位行使执法和监管等带有强制性的社会规制职能，后者实际上履行着政府的社会管理职责，是一种典型的“二政府”。以宁波市承担行政职能的事业单位为例，对这类事业单位名录的统计分析发现，27个社会管理相关职能部门所设立的45家事业单位中有40个直接以行政执法、执法监察、监督管理、行政管理为主要职责，其余事业单位也都具有经济监督或行政管理职权。还有一类行政性事业单位如事业单位登记管理局、城管局执法支队、卫生监督所等，设立的目的就是为了行使政府的执法和监管职能，是政府社会管理职能的延伸和补充。

　　(三)参与就业服务、社会保险、社会救助和社会福利服务，发挥社会保障服务功能。民政局、人力资源和社会保障局、劳动局等职能部门设立的事业单位，积极参与就业服务、社会保险、社会救助、社会福利服务的发送工作，发挥着社会保障服务功能。如海淀区各个乡镇和街道都设立了劳动和社会保障事务所，承担起了失业人员就业岗位再开发和向退休人员提供社会保障服务的功能。据统计，2010年海淀区共有25878名城镇登记失业人员实现再就业，4337名农村劳动力实现转移就业，发放社保卡111.8万张，为5万多名老人发放养老券、助残券，258家定点医疗机构实现“持卡就医，实时结算”，相关的事业单位为完成这些工作付出了辛勤的劳动。

　　(四)参与社区建设和社区服务，发挥服务社区功能。民政系统下属的社区服务中心等事业单位在社区建设、管理和服务方面做了大量工作，发挥了服务社区的功能。如海淀区社区服务中心是海淀区民政局下属的全额拨款事业单位，中心坚持公益为民、服务社区的宗旨，策划了一系列社区服务项目，如社区教育培训服务、社区文化服务、家政服务、居家养老服务、法律援助、社区志愿服务项目，提高了社区服务水平。一些驻区事业单位还积极参与社区共建工作，利用自身的人才优势、资源优势和专业服务优势，为社区公益服务作出自己的贡献。

　　(五)参与社会组织培育孵化和监督管理，发挥服务社会组织功能。上海、深圳等地建立了公益性的社会组织孵化基地，选择一批有发展前途的社会组织入住基地，提供资金、办公场地等多方面的服务，培育发展社会组织。民政部门成立的民间组织服务中心等事业单位一方面承担了对民间组织的部分行政管理职能，如年检、财务审计等，另一方面又承担了民间组织的信息服务、业务培训、对外交流等服务功能，对民间组织的发展发挥了积极的作用。

　　(六)参与社会矛盾调处，发挥化解矛盾功能。全国许多地方以司法局为依托建立了社会矛盾纠纷调处中心，并作为事业单位来运行。社会矛盾纠纷调处中心积极参与社会矛盾纠纷和群体性事件调解处理工作，在化解社会矛盾方面发挥了积极的作用。事业单位及其领导人还在调解处理本单位内部员工矛盾纠纷方面负有主要责任，是化解社会矛盾的第一道防线。

　　(七)参与社会治安防控和应急管理，发挥社会维稳功能。事业单位是社会治安防控体系和社会应急管理体系的一个重要组成部分。他们既要做好本单位内部的治安防控和安全防范，制定各种应急预案，做好应急演练以随时应对单位内部可能发生的突发事件，同时又要参加所在地区社会治安联防联治，在重大节庆和重要活动期间协助维护地方社会治安。事业单位在本单位内部维稳方面负有主要责任，同时又参与和协助外部社会维稳。

　　(八)参与流动人口特别是外来务工人员的服务和管理，发挥服务新居民功能。加强对外来务工人员的服务和管理，是政府社会管理的一项重要内容。各级政府流动人口服务与管理相关职能部门所属的事业单位协同本部门做好对流动人口的服务和管理工作。以宁波市为例。该市建立了外来务工人员服务管理的新体制，各相关职能部门所属的事业单位积极协助本部门向外来务工人员提供就业服务培训、合法权益维护、社会保险服务、出租房屋管理、子女义务教育、公共卫生、法律援助等多项服务，努力实现新老居民共建、共享、共管。

　　(九)参与边缘困难人群的关爱和帮扶，发挥社会融合功能。贫困人群、农村留守人群、残疾人、高龄老人、流浪乞讨人群等各类边缘困难人群在日常生活中遭遇各种常人所不曾遭遇到的困难，处于社会的边缘。对他们的关爱和帮扶，是社会管理的一项重要工作。扶贫开发、教育、老龄工作、民政部门等相关社会管理职能部门所属的各类事业单位在扶贫服务、留守人群关爱、残疾人服务、老龄服务、流浪乞讨人员救助、临终关怀等方面都发挥着重要的作用，履行着促进社会融合的功能。

　　(十)参与弱势人群权益维护和诉求表达，发挥公民增权功能。信息、资源、能力、组织等方面的不对称，导致社会人群分化为强势人群和弱势人群。政府社会管理相关职能部门和工会、共青团、妇联、残联等群团组织在帮助弱势人群维护自身权益和表达诉求方面发挥着积极的作用。这些部门和群团组织所属的事业单位通过法律援助、调解仲裁、信息咨询、能力建设、反映诉求等多种途径协助弱势人群维护自身权益、增强自身权能。

　　(十一)参与特殊人群帮教服务，发挥社会矫正功能。服刑人员、刑满释放人员、未成年犯罪人员等特殊人群因其越轨行为或反社会行为而具有很大的社会危害性，对他们的帮教服务是社会管理的一项重要工作。司法行政机关、司法机关所属的各类事业单位积极参与对这些特殊人群的社区矫正、司法社会工作和帮教改造工作，在社会矫正方面发挥了重要的作用。

　　(十二)参与社会建设和管理的战略规划和政策法规制定工作，发挥政策研究、咨询和倡导功能。高等院校、党校行政学院、社会科学院等类事业单位及相关研究和教学人员利用自身学术优势积极开展社会管理的理论和政策研究工作。一些院校和科研机构还与当地政府联合成立了社会建设研究院、社会管理研究院，一些地方专门建立了社会管理职业学院或城市学院。一些社会工作和社会管理研究专家还参与到地方乃至全国性的社会建设和管理的发展规划或政策文件的起草工作中去，或者倡导特定的社会政策或积极推动社会管理体制改革。这些事业单位及相关研究专家在社会建设和管理中发挥了政策研究、咨询和倡导功能，成为社会管理的重要智库。

　　(十三)参与社会管理和社会工作人才培养培训，发挥智力支持功能。许多高等院校建立了社会工作院系，培养专业社工人才。党校行政学院在对党政干部进行社会管理培训方面做了大量工作。一些实际从事社会工作的人才也通过参加专业培训，提高了社会服务技能。事业单位通过培养培训社会管理和社会工作专门人才，普及社会工作和社会管理理念、知识和技能，在社会管理的能力建设方面发挥了重要的作用，为社会管理的科学化提供了重要的智力支持。

　　(十四)参与社会管理信息化建设和网络信息管理，发挥技术支持功能。人口和计划生育部门、统计部门、流动人口和出租屋管理部门、公安机关等社会管理职能部门所属的事业单位在建立国家人口基础信息库等社会管理基础性、综合性数据库建设方面发挥着重要作用。公安、信息产业部、新闻办等互联网管理相关职能部门设立的事业单位，积极参与网络安全监管、违法和不良信息举报受理、网上舆论引导，在社会管理信息化建设和虚拟社会管理方面发挥了技术支持的功能。

　　(十五)参与专业社工服务和义工志愿服务，发挥人才支持功能。高等院校、医院等各类事业单位拥有大量专业社工人才并拥有以青年学生为主体的大量义工。这些专业社工和从事志愿服务的义工是社会管理和服务的重要人力资源。他们活跃在社区、医院、养老院、福利企业、监狱、学校等领域，提供着专业社工服务和义工志愿服务。一些地方还建立了社工带义工的联动机制，提高了社会服务的专业化水准。事业单位的专业社工和志愿义工为社会管理和服务提供了宝贵的人力资源支持。

　　尽管事业单位参与社会管理领域广泛，作用明显，但由于事业单位参与社会管理仍是一个新生事物，事业单位的管理体制和运行机制仍存在许多问题，因此事业单位参与社会管理的实际效果差强人意。

　　首先，社会公共服务事业发展水平低、不均衡和缺乏竞争，事业单位所提供的公共产品和公益服务总量不足、标准过低、优质服务稀缺。“上幼儿园难、上幼儿园贵”、“上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”、“住房难、住房贵”、就业难、不敢消费等现象，反映出我国基础教育、公共卫生、保障性住房、就业服务等基本公共服务供应严重不足和优质服务资源配置不均衡的严峻现实。

　　其次，事业单位代行政府的行政执法和监督管理职权，直接影响着政府社会性规制的效果。与行政机关相比，事业单位及事业编制人员较少受行政程序约束，更少受政治责任约束，事业单位履行行政执法和监督管理职责随意性大，利益驱动下的选择性执法和监管现象较多。检验检测与鉴定、质量技术监督、公证与认证、卫生监督、安全监管方面事业单位履行社会管理职责不力导致公共安全事故频发的现象在一定程度上反映了这方面的问题。

　　第三，一些事业单位偏离公益宗旨，面向市场从事生产经营性活动，追求自身利益最大化，其社会服务功效大打折扣。他们一方面作为公共服务机构享受着政府的财政拨款和税收减免等政策优惠，另一方面又像企业一样从事经营性活动通过高收费实现员工高工资、高福利。

　　第四，相当大一部分事业单位成立的目的和主要功能是为政府自身服务而非为社会服务。机关后勤服务机构、文印单位、信息中心、培训基地、疗养院、干休所等大量的事业单位的主要功能是为各级党委政府及其职能部门的日常运转提供各种技术性、事务性、后勤性服务，属于行政支持性或行政辅助性事业单位。它们占用了大量公共服务资源，却将后者用于政府的自我服务而非社会公共服务。

　　最后，事业单位知识创新能力不足，专业化、职业化程度不高，为社会管理提供的智力支持、技术支持和人才支持力度不够。事业单位对自己所属的党政部门有较强的依附性，行政化和官僚化的管理体制和运行方式削弱了事业单位的创新能力，降低了事业单位的专业技术水准，直接影响到事业单位所提供的知识产品的质量，影响到人力资源的总体质量。