行政改革须碰党政关系

　　历史地看，大多数基本国家制度都必须在民主化发生之前建立，民主化之后就没有机会了。健全的基本国家制度，加上可持续经济发展带来的中产阶级，是优质民主的前提条件。没有基本国家制度建设，没有发达的社会经济发展水平，民主化可以发生，但必然是劣质民主。我们在非洲和亚洲的一些国家可以观察到这种情况。从长远来说，中国也必然会发生民主化。我们应当提的问题不是要不要民主化，而是如何避免劣质民主，而追求优质民主。

　　行政改革，社会制度建设，可持续的经济发展，这些都构成了民主化前中国必须完成的任务。

　　这些年，广东的行政改革大体上有两种不同的模式，即深圳模式和顺德模式。深圳为副省级城市，深圳成功了，就可以为副省级城市和省级城市的改革提供经验。顺德可以说是县级市。县级尽管处于中国行政体制的低端，但这是一线政府，是整个政权的基础。一线政府的改革因此关系到整个政权的基础问题。

　　顺德的改革从表面上说似乎没有新意，但人们或许已经注意到顺德改革的很多方面涉及到党政关系问题，就是党政“合署办公”。也就是上面讨论过的“小政府”的构造。行政部门只是中国广义政府的一个部门，如果行政改革不包括其他部门，尤其是党的组织，那么“小政府”将是不可能的。

　　深圳的改革已经涉及到中国政治体制中两个核心问题，一是中国的行政层级问题，二是权力分工与制衡问题。中国的行政级别实在太多。改革开放之后行政改革的一个重大失误就是把当时的“行署”实体化，从而把县和省隔离开来。县政府在传统中国政治中是最重要的一线政府，必须和中央政府建立最直接的联系，但现在，县政府被大大边缘化。中央的权力经过层层消解到了地方就变得无影无踪，而地方上的声音也经过同样的过程的过滤到达不了中央层面。就是说，中央政府和基层社会因为中间官僚层的层层阻隔没有任何有机的联系。中国基层社会这些年出现那么多的事情，甚至是黑社会化，这和县这一最重要的一线政府被边缘化是有关联的。行政层级过多已经成为中国政治体制的最大的缺陷。

　　因此，如何缩短中央和地方之间的距离或者减少中间官僚层是体制改革的一大重要议程。如果把深圳和顺德的改制一同考量，意义更加深远。如果(副)省级城市和县级城市改革成功了，省级和县级之间的行政层级就会失去实质性的意义，从长远来看就可以加以取消。这会大大提高中国的体制组织的合理性和有效性。

　　深圳改革的第二方面是行政三分。这是没有办法的办法。行政三分无疑是为了决策的合理化和权力的制约，从制度上防止腐败。中国不想走西方的道路，即“三权分立”。既然外在的三权分立不可能，那么只能往内部找。但行政三分是否可以达到既定的目标？深圳改革的遗憾无疑是没有把党政关系这一根本性问题考虑在内。

　　深圳这一改革主要想借鉴香港和新加坡的经验，建立行政主导的体制，既有效率，也不腐败。但是香港在回归之前没有政党政治，所有政治是英国人的事情，香港本身的行政体制只仅仅是一个执行机构，这就保证了行政主导体制。但在回归后，因为政治属于香港人自己的事情，因此现在面临重大的挑战。主要是因为行政主导体制没有强大的政党政治支撑。与之相比，新加坡的行政主导体制的效率和清廉的基础是人民行动党的一党独大制度。

　　因为政党体制的改革涉及到了总体政治改革的问题，因此可以理解，深圳的改革似乎回避了党政关系，正是因为这种回避，人们就有理由质疑其可以取得的成效。从反腐败方面来说，因为没有涉及到党的改革，党权还是不可制约。人事任命的最终权力还是在党，行政三分没有任何可能来制约党权所能产生的腐败。再者，这种内部分权会对行政部门的效率产生负面影响。从成功的国际经验来看，行政改革一定要与政党政治的改革结合起来。只有当政党政治能够消耗政治的时候，行政部门才会聚焦于效率和清廉。从中国的具体情况来看，这必然要涉及到执政党和人大、政协机构的关系，例如党如何通过人大和政协来代表社会利益，组织和监督政府。

　　从这一点来看，顺德的改革显得更具有意义。顺德这次改革不仅没有回避党政关系这个问题，而且有了新的做法。顺德的做法是逐步走向一个党政合一的制度。党政关系应当怎样？在现在的体制下，不同的行政层级，党政关系是一个模式。实际上，不同层级可以有不同的模式。中央层面现在比较明确，即党政分工。那么地方政权呢？顺德是县级市，属于基层。看来党政合一制度有其很大的合理性。县级政府是一级政府，是政府和社会的直接关联点。这一级政府必须具有实际上的权力，也必须具有行政效率。顺德改革使其从上一级(佛山)政府取得了实质性的权力之后，再行党政合一，提高和强化其行政效率。一级政府，无论是党还是政，面临的都是具体的民生问题，过去党政两套班子所形成的“权力内部消耗”在大大阻碍了行政效率的同时也和社会严重脱节。党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的“行政责任制”(政府方面)和“政治责任制”(党方面)有效统一起来。从长远来看，这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉的政府出现。

　　改革必须自上而下

　　深化经济体制、社会改革和行政改革，广东这些方面的改革正在协调进行。在很大程度上说，广东已经形成了具有代表性的中国改革模式。尽管这一改革模式基于广东的经验，但也可以推广到全国的其他省份和地区。这些领域的改革意义已经超越了它们各自的领域，而具有了非常重大的政治意义。但即使是广东所不能做到的事情，例如建立行政主导体制，对整个国家也具有参照意义。

　　这表明，不是所有的改革都可以在地方层级开始，也不可能自下而上地推行。很多的改革必须自上而下地进行。没有广东政府的动力和协调，改革就很难成功。执政党和政府必须通过设计改革和推进改革来牢牢掌握领导权。对有利于社会的长远利益的事情，有利于国家的事情，看准了，就不要犹豫不决，就要去做。只要目标正确，追求目标过程中即使遇到一些挫折，也没有关系。对广东来说是这样，对整个国家来说也是这样。