一、一对不可分割的关系

　　国计与民生，自古以来就是相提并论的，但历史上真正重视民生的时期并不多见，重视民生则与民休养生息，结果是民富国强，轻视民生则民不聊生，结果是社会动乱。中国30多年的改革开放历程，亦证明了国计与民生的不可分割性，是民生维艰构成了中国改革开放的根本动力，而民生改善则是30多年改革与发展的最大成果。当前的情形表明，民生诉求在国家发展进程的全面升级，已经构成了现阶段面临的最大挑战，进而又决定了保障和改善民生正在成为国家发展的核心使命。

　　近几年来，政府在民生领域的财政投入力度、制度建设速度、惠及民生广度都前所未有。特别是在社会保障领域，企业职工养老保险改革稳定推进，农民养老保险试点取得重要进展，城镇无业居民养老保险亦已进入试点阶段，全民养老保险时代已经来临；三大医疗保险制度接近覆盖全民，全民医疗保险正在变成现实；低保制度开始向综合型社会救助制度迈进，各项福利事业的发展已开始引起关注和重视，社会保障水平总体上有了大幅度提高，亿万人民实实在在地得到了实惠。特别是2010的10月28日通过并于2011年7月1日正式实施的《社会保险法》,已经成为我国社保体系从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展新阶段的重要标志。因此，“十一五”在应对巨大灾难、国际金融危机等一系列艰难挑战的背景下，确实开启了民生为重的新时代。

　　2011年3月全国人大通过的国家“十二五”规划纲要，不仅首次使用“民生篇”并赋予其丰富、实在的内容，而且在其他篇章中也处处透露出以保障与改善民生为出发点与落脚点。因此，“十二五”规划纲要确实描绘了美好的民生愿景。以往30多年的持续高速增长，为迅速解决绝大多数城乡居民的初级民生问题提供了条件与保障，而当前民生问题的全面升级，又必定给国家发展提供长久的动力。

　　二、三个不可低估的事实

　　1.不可低估改革开放30多年所取得的巨大成就和已经奠定的日益丰厚的物质基础。30多年的改革与发展，我国取得的是举世公认的巨大成就。例如，GDP总量与国家财政收入增长均达100多倍，人均GDP已经超过4000多美元，第一产业在GDP中的比重下降到了10%，城市化率达到50%，共同贫穷成为了历史，资本极度短缺、劳动力无限供给的现象也已成为了历史，中国已经从一个发展严重不足、贫穷落后的农业国，变成了一个跨入中等收入国家行列的新兴工业化国家。30多年改革与发展所取得的巨大而辉煌的成就不容低估，它是我国向高收入的现代化强国迈进的新起点！新的起点不仅要求国家尽早通过相关制度建设与调整来进一步解决好民生问题、提升民生质量，也要求通过保障与改善民生来进一步促进国家健康、持续发展，而且已经具备了调整利益格局的现实能力，因为日益丰厚的物质基础可以为解决新时期民生问题和促进社会公正提供有利条件。

　　2.不可低估利益失衡与贫富差距持续拉大带来的社会风险高速积累及其后果。财富分配格局的失衡，带来了贫富差距、劳资冲突、民工与市民利益分歧以及垄断与非垄断、管理层与劳工、机关事业单位与企业、体制内外劳动者之间的矛盾与冲突，也放大了城乡差距、地区差距与群体差距。贫富差距的持续拉大，正在产生极为严重的不良效应。一方面，75%以上的受调查者对社会公平的认可度明显偏低，人们的价值取向发生紊乱，劳动致富不再是主流价值取向，投机与暴富却成为许多人的时尚追求，公众的不满感和贫富之间的对抗情绪在扩大，罢工、上访及其他形式的群体事件、暴力事件持续增长，社会风险高速积累，维护稳定的成本急剧上升。另一方面，收入分配格局失衡导致特殊利益集团形成，直接影响大多数人的收入水平和消费结构，又在进一步阻滞经济增长方式的转变与产业结构的优化，还对国家认同与社会和谐产生直接冲击，它使“维稳”成了贬义词！

　　3.不可低估国家发展进程中民生诉求全面升级对现行发展方式的巨大冲击。经过30多年的高速增长与发展，共同贫穷已经被送进了历史，早期以解决温饱为目标的初级民生问题从根本上得到了解决，即使还有极少数人需要巩固温饱生活，但包括最低生活保障等制度安排的存在，至少在理论层面上不应再有生存危机问题。然而，民生诉求总是持续向上、向好的，在利益格局失衡与贫富差距持续拉大的背景下，我国现阶段事实上已经进入了民生升级版时代，而且是全方面升级版的民生新时代，重要标志便是人民对生活有了更全面的、更高层次的新追求，并集中表现在追求社会公平正义、合理分享财富、稳定安全预期、提升生活质量等方面。在解决温饱问题后，公平良好的教育、有质量的就业、公正的收入分配、完全的社会保障网、发达的公共服务、健康的生活环境、自由平等的发展空间，乃至民主的政治、文明的法制、个人的尊严与体面，都日益成为城乡人民的普遍追求，进而成为国家发展进程中必须考虑的重大民生问题，所有这些，无疑会对以往唯GDP增长论英雄、唯财政收入增长论政绩的现行发展方式产生巨大冲击，人们对贫富差距持续拉大的非正常现象的忍受力也会持续减弱，对推进财富合理分配与缩小贫富差距，并确保整个社会向上流动的渠道不受阻滞的要求会愈加强烈。因此，在新的起点上，解决“分好蛋糕”才能继续“做大蛋糕”，只有更好地保障和改善民生，才能实现国家健康、持续发展的目标。

　　综上，不宜将今日之中国视为改革开放初期或是10年前的中国，不宜固守以往的思维定势，不能忽视中国国情已发生深刻变化的客观事实，而是需要正视民生诉求全面升级及其对现行发展方式的巨大影响，调整以往的制度安排与政策措施，着力提升民生质量，在继续维持经济发展奇迹的同时，努力争取再创中国社会发展的奇迹。

　　三、四条应对民生全面升级的基本思路

　　要解决持续升级的民生问题，真正实现切实保障民生与持续不断地改善民生的目标，需要把握如下四大宏观政策取向：

　　1.高度重视统筹考虑保障与改善民生的制度体系与政策措施，并在国家层面进行顶层设计。近年来各地对民生的重视程度明显提升，但在保障民生的制度安排与政策措施方面却普遍缺乏统筹考虑，制度之间、政策之间的分割，不仅影响了实施效果，而且还制造了一些新的矛盾。因为与民生相关的各种制度安排虽然应当分工明确各自的职责与使命，但因都是面向城乡居民并必然要基于保障与改善民生的共同目标，客观上存在着内在的逻辑关联性，若统筹得当，制度之间会因相互补充或相互替代而相得益彰，综合效果必定优良；若缺乏统筹，则极易轻重失当、缺漏与重复并存，甚者因秩序紊乱导致职能异化，衍生出新的利益冲突。例如，就业、收入分配、社会保障体系因多部门分割，必然导致政策分割，亦在很多方面出现了不良的症状；面向学龄前儿童的幼儿园等事业是学前教育还是儿童福利事业，亦无定论。因此，有必要从战略高度上对整个民生事业加以统筹考虑，并立足于综合效果的提升，从相互协调的角度在国家层面上对与民生相关的各种制度安排进行顶层设计。

　　2.高度重视提供稳定的安全预期，以此达到安定民心、提升信心、促进和谐的目的。总理说过，信心比黄金更宝贵。而信心源于稳定的安全预期。一个没有稳定安全预期的社会，只能是充满不安与风险的社会；一个缺乏稳定安全预期的制度体系，不可能营造出民心安定、人人安分守己的和谐局面。当前一些社会问题的恶化和社会矛盾的尖锐化，除了现实中确实存在着一些突出民生问题未能够得到妥善解决外，在很大程度上是由于缺乏稳定安全预期所带来的不安、焦虑所放大的。例如，人们不知道未来收入是多少，养老是否有保障，疾病风险能化解到什么程度，住房供给能满足到什么状态，教育、就业等相关权益什么时候才能公平享有。因此，无论是从当前现实出发，还是从国外经验出发，政府应当为人民提供稳定的安全预期，稳定的安全预期是安定民心、提升信心、促进和谐的法宝。哪怕是近年甚至“十二五”期间解决不了的，也要有明确的目标、方向与思路以及渐进的措施，这既是对人民的承诺，也是对政府的约束。2009年确立的“三年医改目标”就是预期，它实际上在一定程度缓和了公众对“看病贵”“看病难”的不满；2011年总理在政府工作报告中明确提出建设保障性住房、棚户区改造住房1000万套，明确“十二五”城镇保障性住房覆盖达到20%，同样正在起到缓和公众对住房消费的焦虑症的作用。因为稳定的安全预期是安心与信心的源泉，因此，保障与改善民生的规划需要着重考虑提供稳定的安全预期。

　　3.高度重视促使保障与改善民生的基本制度安排走向定型化，这就要要求进一步强化中央政府的制度设计责任，淡化地方“摸着石头过河”的“创新”。只有定型的制度安排，才能真正带给人们稳定的安全预期。改革开放30多年来，试点先行、逐步推进是一条宝贵的经验，但针对民生保障的相关制度安排若总是处于不断调整中，不仅会损害制度的严肃性与可靠性，而且亦会因地方的“过度创新”而造成制度碎片化，留下不良的后遗症。在社会保障等领域中，当前深化改革的困难就大多与20世纪80-90年代放任各地“创新”直接相关，国家与人民付出的代价非常高昂。因此，应当努力推进与民生相关的制度体系尤其是基本制度安排走向定型。为此，重大制度安排不宜放任各地自行“摸着石头过河”，而是需要进一步强化中央政府的制度设计责任，尽可能步入法制化轨道。

　　4.高度重视进一步细化民生指标，包括预期性指标与约束性指标。“十二五”规划纲要的一个重要特点是淡化了经济增长指标而强化了民生福利指标，但还需要通过相关专项规划进一步细化。例如，在已有指标的基础上，将基尼系数、劳动报酬、基本公共服务均等化程度、城乡收入差距及劳动者收入差距的控制等列为预期性指标，将城乡居民收入增长、财政性民生福利支出、基本社会保障制度覆盖面等列为约束性指标。指标就是指挥棒，一定有利于扭转当前许多地仍然只重GDP增长的发展取向。

　　如在上述四个方面下真功夫，则保障与改善民生的预期目标必能实现。在民生得到保障与持续改善的条件下，消费必定持续放大，进而对经济发展产生内在而深刻的影响，经济增长方式将在民生改善中稳健转变，经济结构将在民生改善中不断趋向优化，国家发展的成果将进一步惠及全体人民，最终一定会实现民富国强的战略目标。

　　四、五方面的具体建议

　　1.尽快实现社会保障从试验性状态走向定型化、制度化。社会保障水平可以渐进，但制度应当尽早定型，只有这样才能真正提供稳定的安全期，并让这一重大制度体系全面发挥保障国民生活权益、促进社会公平正义、调节财富分配格局、推动经济良性发展的综合功能。为此，特别需要尽快从国家层面统筹考虑和优化整个社会保障体系，特别需要严格奉行“老人老办法、新人新办法、中人过渡法”原则，特别需要迅速完善基本养老保险、基本医疗保险、综合社会救助三大基本保障制度，同时大力发展面向老年人、儿童、残疾人的社会服务事业，并将其作为保障与改善老年人、儿童、残疾人生活状况和优化经济结构、扩大就业的重要方面。

　　2.努力提高就业质量并改善就业环境。随着劳动力供求关系的新变化和中、西部地区工业化进程的加速，就业岗位的净增长应会持续。当前“用工荒”蔓延全国在一定程度上预示着就业岗位在快速增长，而就业质量不高及农民工不能安居乐业则不仅损害劳动者的权益，也影响着城镇化进程，并造成现代化进程的亚健康状态。因此，应当明确将提高就业质量作为新的就业政策实施重点，淡化灵活就业，强化安居乐业，推进户籍制度改革，让农民工真正融入我国工业化、城镇化进程；同时启动第二次劳动就业体制改革，以实现同工同酬同制同权为新一轮改革的追求目标，消除同工不同酬、同制不同权的现象等。

　　3.采取中医式“抽丝祛病”与西医式“外科手术”相结合的综合疗法，逐渐扭转利益失衡格局。在初次分配领域，不宜过急过猛，而是宜行“抽丝祛病”的中医疗法，政府可以通过提高最低工资标准的有效性、强制参与社会保险、适当调整税收政策、努力提高就业质量和引导用人单位建立职业福利机制与劳资双方建立工资谈判机制等措施，最终形成结构优化并保持相对稳定的“工资+社会保险+职业福利”三位一体的劳动报酬体系，以劳动报酬总体水平逐步提高为追求目标。在再分配领域，宜采取“外科手术”式的西医疗法，在消除腐败、杜绝浪费、避免低效投入的同时，还需要削减经济建设、公共行政等方面的公共开支，让国家财政进一步向民生福利领域倾斜。有必要明确初次分配中政府、企业与劳动者个人的合理分享比例，明确劳动者总体报酬水平的上升机制与速度，明确财政支出调整的目标与结构优化方向及具体指标。

　　4.将城乡居民的生活环境纳入民生指标体系，建设宜居城镇、宜居乡村，并据此作为考核地方政府政绩的重要方面。在温饱问题得到解决后，包括空气、水、土壤等在内的生态环境优良与否，是影响人民幸福感的至关重要的因素。经济发展不能总是以牺牲环境为代价，在经过30多年的持续高速增长后，我国应当已经具备走新兴工业化道路的物质基础。调研发现，东部有的发达地区虽然物质生活水平早已进入小康甚至富裕阶段，但环境遭破坏后正在导致居民痛苦指数上升；中、西部许多地区正在急起直追，大规模工业化已经进入加速时期，个别地区的生态环境面临着被严重破坏的危险，若简单地重复东部发达地区的老路，伴随物质水平会快速上升而来的可能是痛苦指数持续攀升。因此，需要高度重视生态环境的保护，在工业化与城镇化进程中建设宜居城镇，在新农村建设中突出宜居乡村，这应当成为重要的民生指标。

　　5.努力提升其他基本公共服务的均等化程度。在教育领域，重点是基础教育设施的均等化和贫困家庭子女、流动人口子女、残疾儿童的教育机会水平，关键是教育资源的均衡配置和教师队伍的均衡建设，让适龄受教育者享受公共的教育机会。在就业服务方面，重点是将公共就业信息网络向乡镇延伸，同时在尊重职业技能教育客观规律的条件下培养大量高素质劳动者。在社会保障服务方面，重点是业务经办专业化与基层服务综合化、信息化。在公共卫生方面，重点是乡镇(街道)、村(社区)公共卫生设施建设标准化、服务内容规范化、实施过程便捷化。在这方面，作为国务院统筹城乡发展综合试验区的成都市的探索值得引起重视，其在基本公共服务均等化方面的许多做法具有在全国推广的价值。